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解读台湾“一國兩制”的模式分野與自我更新

本帖最後由 南山28子 於 2021-2-25 01:00 編輯

解读台湾“一國兩制”的模式分野與自我更新


  中評社香港2月21日電/對外經濟貿易大學國際關係學院講師莊吟茜在中評智庫基金會主辦的《中國評論》月刊2月號發表專文《從港澳到台灣:“一國兩制”的模式分野與自我更新》。作者認為,“一國兩制”台灣方案不是對港澳方案的簡單微調,而是具有獨立的類型學意義。因為台灣地區除了在人口規模、經濟實力、國際空間和域外大國介入程度等方面比港澳地區參數更大外,還擁有港澳地區完全沒有的政治因子與制度土壤。在這樣的背景下,“一國兩制”台灣模式需要解決比港澳模式更為艱巨的任務,其所面臨的不是港澳地區的“去殖民化”難題,而是更深層次的去“主權化”挑戰;不僅需要關注自身的“民主建構”,還須完成與大陸地區的“民主對接”。文章內容如下:

  前言

  作為一種調和式、包容性的制度架構,“一國兩制”方針天然預設了實踐模式的多樣性與對不同環境的適應性,這為“一國兩制”台灣方案的細節打磨提供了廣闊空間,但也埋下了制度變形乃至失範的風險。因此,從理論高度甄別“一國兩制”港澳方案與台灣方案,尤其從前者的實施經驗中汲取養分以修繕後者就格外重要。自2019年1月2日以來,隨著習近平主席在《告台灣同胞書》發表40周年紀念講話中濃墨重彩地提到“一國兩制”,學界掀起了一股探索“一國兩制”的新熱潮,其中關於“兩制”港澳方案與台灣方案的比較研究正是最為矚目的一支。

台灣學者張麟征認為,“一國兩制”在台灣的實施阻力遠大於香港,因為台灣已實施普選多年,政黨的民粹操作出神入化,分離主義立場毫無放棄可能,美日的影響力也根深蒂固。因此,“兩制”台灣方案除了消化香港經驗、適用十九大報告針對港澳模式所做的修正外,恐怕還須重新檢視鄧小平時代的一系列承諾

〔1〕
大陸學者鄒平學和馮澤華嘗試用“一國兩制”在澳門的成功實踐反哺台灣,認為澳門在有機結合全面管治權與高度自治權、維護憲法與基本法作為特區憲制基礎的地位、積極履行維護國家安全和推行國民教育的憲制責任等方面提供了有益經驗。

〔2〕
齊鵬飛教授則呼籲拓寬“一國兩制”研究的理論視野,顛覆港澳台問題的在政治學和馬克思主義研究中的邊緣化地位,將港澳台問題放置在國家統一、國家治理、國家經濟發展和對外開放、地方史和對外關係的五個不同視域下通盤思考。、

〔3〕
除了以上前沿動態外,“一國兩制”比較研究的經典成果也值得繼續深入挖掘。王英津教授在《兩岸政治關係定位研究》中專辟“一國兩制”一章,先是梳理了大陸關於“一國兩制”台灣模式的三種設計方案——“港澳版”、“大行政區版”和“複合版”,然後澄清了三種意圖增強“一國兩制”適用性的錯誤觀點——“一國兩制,和平統一”論、“一個兩制”各表論、“AA制第三共和國”論,最後提出了自己的“兩制”台灣方案,對“台灣政權名稱”、“統一後的國號”、“‘中華民國’憲政體制”和“台灣國際活動空間”等一系列核心問題做出回答。

〔4〕
李義虎教授則倡議設置“一國兩制三模式”研究議程,認為“一國兩制”從未停留於港澳模式,台灣模式正是“一國兩制”開放性邏輯的最新繼續。同時,他還歸納了台灣模式與港澳模式的三點不同:一是更著眼於“一國”矛盾而非“兩制”衝突,二是反映的不是中央地方關係而是存在“法統”之爭的特殊“主權與治權”關係,三是更凸顯“憲法一中”前提下的政治定位問題。

〔5〕
既有研究表明,“一國兩制”台灣方案不是對港澳方案的簡單微調,而是具有獨立的類型學意義。因為台灣地區除了在人口規模、經濟實力、國際空間和域外大國介入程度等方面比港澳地區參數更大外,還擁有港澳地區完全沒有的政治因子與制度土壤。在這樣的背景下,“一國兩制”台灣模式需要解決比港澳模式更為艱巨的任務,其所面臨的不是港澳地區的“去殖民化”難題,而是更深層次的去“主權化”挑戰;不僅需要關注自身的“民主建構”,還須完成與大陸地區的“民主對接”。

  一、從“去殖民化”到“去主權化”

  儘管香港並非日不落帝國龐大殖民版圖中的一塊普通碎片,具備一些非典型的殖民地特徵——如英國以“租借”而非直接武力征服的方式侵占新界、絕大多數人口是華人而非英國移民,以及香港在被英國盤踞前是中國的一部分且在二戰後被聯合國移出非自治領土名單等——但英國在香港的統治仍然是殖民統治,衹不過香港擺脫殖民的方式不是一般的“獨立建國”而是回歸祖國。因此,“一國兩制”香港模式所面臨的首要任務是去殖民化。

  與香港不同,台灣雖然在歷史上曾被荷蘭、西班牙與日本殖民,目前也仍存在部分殖民遺跡,但國民黨及其後的民進黨已經在台灣執政了近七十年,早已完成了去殖民化任務,取代荷蘭、西班牙與日本殖民政權的,是機構完備、“法源”規範的“中華民國政權”。“中華民國”的存在給“一國兩制”台灣方案製造了更加艱巨的任務——去主權化。

究竟何為“去主權化”?

王英津教授對此有精辟總結:“‘去主權化’改造包括‘去國家化’和‘去中央化’兩個層次的內容。‘去國家化’係指去除那些支撐所謂‘中華民國仍然存在’的一系列政治符號、稱謂、法律及制度,‘去中央化’則是指對台灣政權進行改造,將其由所謂的‘中央政府’改造為‘特別行政區政府’。”總之,“去主權化”的兩個不同層次根植於台灣撕裂的政治土壤,其中“去國家化”主要是對綠營的政治宣示而言,“去中央化”主要是對藍營的政治宣示而言,兩者共同構成了“一國兩制”台灣方案的“去主權化”任務。

二、台灣的“國家”形式外觀與“去主權化”

  儘管兩岸並未分裂分治,未來統一也並非領土與主權的再造,但不得不承認的是,隨著國民黨將一整套“中華民國政權”遷至島內,台灣的確在某種程度上獲得了微弱的、不被國際法與主流國際社會承認的“國家”外觀。曾幾何時,綠營堅決否認“中華民國”的獨立存在,許慶雄曾痛批畏首畏尾、貪圖安逸的“中華民國是台灣”論,諷刺它是“國土放棄運動”或“變更國號運動”,而非真正的“台灣獨立運動”;〔6〕然而時至今日,“借殼上市”已幾乎成為島內“台獨”策略的“最大公約數”,連蔡英文也開始張舉“中華民國”的大旗,竭力塑造“中華民國台灣”與“中國大陸”的並列對等、分庭抗禮的語彙習慣與政治事實。

綠營目前的主流觀點是,“台灣已經是一個‘主權獨立國家’”,衹是暫時國號為“中華民國”,故紅綠之間的核心紛爭是“主權之爭”,焦點議題是“台灣是否為中國的一部分”,反對兩岸統一的底層邏輯是反對大陸“吞並”台灣。

以上說辭雖有掩耳盜鈴之嫌,但也並未完全空穴來風,從某種意義上講,台灣的確形成了部分看似“主權國家”的形式外觀

例如台灣學者劉性仁就認為,無論從“國內”層面的民主選舉制度、“憲法”法律體系或“國內”管轄制度,還是“國外”層面的“國際法人格”、“獨立自主原則”或“主權權利與境外管轄權”來看,“中華民國”都是一個“主權獨立國家”。〔7〕

筆者雖不贊同劉教授的觀點,

但也不妨沿著他的思路對所謂的“中華民國”進行掃描:

  1.內部維度:

  (1)1947年制定並延續至今的“中華民國憲法”。該“憲法”雖然在遷台後歷經七次修改,本文部分被大幅删減稀釋,具體條款支離破碎,但畢竟保留了歷史上“中華民國憲法”的名稱,而且不受其他法律的約束,在島內居於“最高位階”。

  (2)一套完備的、宣稱與大陸“對等分治、互不隸屬”的“中央政權機構”。“國民大會”被廢除後,孫中山先生設計的“人民有權、政府有能”的“權能分立”型政治體制壽終正寢,隨著“監察院”和“考試院”的逐漸邊緣化,曾經的“五權分立”體制也變得徒有其表,但“中華民國憲法”的“政權機關”依然屹立不倒。目前,大陸的全國人民代表大會或國務院均無法管轄台灣的“五院”,“五院”在實際上承擔著“中央政府”的角色,掌握著島內的“最高統治權”。

  (3)“國名”、“國旗”、“國歌”、“國徽”、“國父”、“國慶”等一系列指涉“中華民國”的象徵性符號

(4)一支具有相當對峙能力的常備軍。雖然台軍與中國人民解放軍差距懸殊,但畢竟不受中共中央軍委指揮,是一直獨立且裝備較為先進的武裝力量。

  (5)對南海島礁及相關海域的實際控制。主要指太平島與東沙島礁,除了實際控制外,“中華民國”還有歷史上的“十一段線”作為國際法依據,是捲入南海島礁申索風波的“五國六方”之一。

  2.外部維度:

  (1)十五個“邦交國”。“中華民國”在最高峰(1969年)曾有70個“邦交國”,雖然民進黨執政三年來出現了雪崩式的“斷交潮”,但目前“中華民國”仍有十五個“邦交國”,分別是危地馬拉、洪都拉斯、尼加拉瓜、伯利茲、海地、聖盧西亞、聖文森特和格林納丁斯、聖基茨和尼維斯、巴拉圭、馬紹爾群島、帕勞、瑙魯、圖瓦盧、斯威士蘭和梵蒂岡。

  (2)“非正式邦交關係”。除了正式“邦交關係”外,台灣還與一些國家維持著所謂的“實質關係”,其中包括美國和日本等極具影響力的大國。以美國為例,其依據《與台灣關係法》與台灣維持著至少四方面的“實質關係”:第一,在安全與軍事上的合作乃至盟友關係;第二,互設具有官方性質的代表機構,如“美國在台協會”(AIT)和“北美事務協調委員會”(CCNAA);第三,中美建交前的美台條約繼續有效,並可簽訂新的行政協議;第四,一定程度的“官方往來”,主要體現為“國會外交”、台灣地區最高領導人“過境”“訪問”美國,以及中高級官員與退役將領定期互訪等。〔8〕

  (3)參與政府間國際組織。台灣對政府間國際組織的參與大致可以分為兩類,一類是直接以“中華民國”或“台灣”的名義參與,此類案例數量較少,包括亞洲生產力組織(APO)等;另一類是以大陸可以接受的特殊名稱參與,如以“中華台北”的名義參加國際奧委會、以“台北,中國”的名義參加亞洲銀行、以“台澎金馬單獨關稅區”的名義參加世界貿易組織,以及以“捕魚實體”的名義參加中西太平洋漁業委員會(WCPFC)等。〔9〕

綜上可知,台灣目前的確存在某種程度上的“國家”外觀,

故“一國兩制”台灣方案的首要任務就是“去國家化”,而這其中最關鍵的問題莫過於對“五權政府”和“中華民國憲法”的改造。


 三、藍營的“對等分治”主張與“去中央化”

  李義虎教授在分析港澳方案與台灣方案的差異時,曾總結道:“港澳模式是按照中央與地方關係來處理它們與北京的關係的。回歸後,港澳作為中華人民共和國特別行政區,既沒有自己的主權,也沒有西方聯邦制的地方政府所擁有的‘剩餘權力’,所擁有的是全國人民代表大會賦予的高度自治權。因此,從從權力關係看,‘一國’和‘兩制’體現了中央和兩個特區之間授權與被授權的關係。‘一國’與‘兩制’的關係看,港澳模式本質上是國家主權和地區治權的關係;因此,……港澳的地位不是沒有改變,而是比過去提升了。”〔10〕

  台灣的情況則恰恰相反,這也正是連藍營也拒斥“一國兩制”的核心原因之一。藍營向來堅持“‘中華民國’是一個‘主權獨立國家’”,從法理上說,其與大陸的紛爭是“一個中國”原則下的“一個中國”涵義之爭,或者說“政權之爭”,焦點議題是“誰是代表中國的唯一合法中央政府”,抗拒統一的底層邏輯是反對大陸矮化“中華民國”。因此,藍營非常強調“‘中華民國’主體性”,主張兩岸存在兩個“互不隸屬”、“對等分治”的“中央政府”,並由此形成了“一國兩區”、“一中各表”、“一國兩府”、“一國兩治”和“一中兩體”等兩岸政治關係定位論述。〔11〕

  在以上論述中,除了“一國兩區”和“一中各表”與“九二共識”的距離相對較近外,其餘論述均為“獨台”論述,〔12〕主要涵蓋三點內容:一是主權分享,不再堅稱“中華民國政府”是中國的唯一合法政府,認為兩岸均可代表中國,在國際上和平共存;二是政府對等,兩岸政府不是“主從”、“隸屬”“央地”關係,而是“對等分治”、“平起平坐”,同為統治中國的“政治實體”;三是現狀不變,兩岸的未來願景是奔向統一,但這衹是遙不可及的美好憧憬而已,在當前乃至未來相當長的時間內必須維持現狀,“不統不武不獨”。〔13〕可見,“獨台”的本質其實就是“台獨”,衹不過是用“兩個‘中央政府’”替代“兩個‘主權國家’”的委婉說法而已。

因此,對“兩制”台灣方案來說,“去中央化”格外重要,即不僅須將兩岸從主權上捏合成“一個中國”,還須從實質上確保“一個中國”對主權權力或主權行使權的有效行使,而這需要使兩岸實現從“一個國家,兩個中央政府”到“一個國家、一個中央政府”(屆時台灣當局可被稱為“特別自治政府”、“特別政治區”等,具體名稱如何由兩岸共同商議。)的轉變。〔14〕王英津教授認為,“對台灣政權的改造必須明確體現兩岸‘同屬一個中國、共享一個中央政府’,這與統一之前推動兩岸關係和平發展所依循的基本原則——‘在一個中國前提下什麼都可以談’——有所不同,因為既然兩岸關係已經由和平發展邁向和平統一,那麼推動關係質變所需的基本原則也應隨之升級,此時單單強調‘一個中國’是不夠的,還必須將目前暫時互不隸屬的‘兩套政府體系’變為‘一套政府體系’,即在結束政治對立的基礎上完成政權統一。”〔15〕


、從“民主建構”到“民主對接”

在英國統治香港的一個半世紀中,香港人從未獲得半分民主權利,“港督專權、委任兩局”是港英政府的真實寫照。直到“光榮撤退”前,英國才開始推行急速民主化,意圖將香港變為一個“主權在民”且有實力與中央抗衡的獨立政治實體。於是,“一國兩制”在香港的第二個重要任務就是“民主建構”,即如何在保證行政主導體制與中央對港管制權的基礎上實現行政長官與立法會議員“雙普選”。


與香港不同,台灣早在1991年就實現了“中央民意代表”改選,並分別於1996年、2000年和2008年實現首次“總統”直選、第一次政黨輪替與第二次政黨輪替。若按照林茨對於民主轉型的界定——“民主轉型完成的標誌是,衹有通過選舉的政治程序才能產生政府成為廣泛共識,政府權力的獲得則是自由和普遍選舉的直接結果,並且這一政府事實上擁有制定新的政策的權力,而行政權、立法權和司法權來源於新的民主程序,不必與其他法律主體分享權力”〔16〕——台灣在1996年就完成了民主轉型;若按照亨廷頓關於民主鞏固的側寫——“在轉型時期內第一次選舉中掌權的政黨或集團在此後的選舉中失去權力,並把權力移交給那些選舉中的獲勝者,接下來這些選舉中的獲勝者又和平地把權力移交給後一次選舉中的獲勝者”〔17〕——台灣也在2008年基本完成了民主鞏固。


因此,“一國兩制”台灣方案的第二項任務不是將台灣從威權政體改良為民主政體,而是將島內既有的自由民主政體與大陸的社會主義民主政體相銜接,實現兩類民主模式的獨立運轉與共同繁榮。


  五、台灣與香港的民主生態差異

  “民主建構”與“民主對接”任務的具體不同主要取決於香港與台灣民主生態的差異,包括以下五點:

  (1)香港尚未實現最高行政機關與立法機關“雙普選”,行政長官由1200人組成的選舉委員會提名、中央政府批准而產生,立法會議員則通過地區直選和功能組別兩種方式產生,其中功能組別議席占總議席的1/2即35席。〔18〕台灣則早已實現正副“總統”和“立法院委員”直選,這使得島內最高領導人和“立法機關”獲得了相當高的民意“正當性”。

  (2)香港基本法規定了行政長官彈劾制度,若立法會議員四分之一聯合動議指控行政長官,即可委托終審法院首席法官負責組成獨立的調查委員會,若證據確鑿且立法會三分之二多數通過,則可提出彈劾案,並報請中央政府決定。〔19〕台灣對於“總統”的權力監督則更為多元,除了可以基於三權分立原則啟動準司法程序彈劾正副“總統”外,〔20〕還可依據直接民主原則進行政治問責而罷免正副“總統”。〔21〕

  (3)香港采行“半政黨”或“準政黨”制度,至今未訂立《政黨法》,政黨衹能依據《公司條例》台灣對等,已經成為純粹的“台獨”論述,但部分學者認為後者才是“獨台”論述,例如張亞中:《剝復之間:兩岸核心問題探索》,新北:生智文化事業有限公司2012年版,第113-118頁。

  (4)立法會雖然是香港的最高立法機關,但其立法權受到行政長官和全國人民代表大會及其常務委員會的雙重制約。在香港特區內部,行政長官基於行政主導體制享有壓倒性的財政動議權與政府政策提案權;〔23〕在香港特區與中央政府之間,全國人民代表大會及其常務委員會壟斷了《基本法》的修改權與解釋權。〔24〕台灣“立法院”則擁有不容置喙的“立法權”,不僅可以提出“修憲案”、“領土修正案”,〔25〕而且還可提出正副“總統”罷免案和彈劾案,並對“行政院長”提出不信任案。〔26〕

  (5)香港沒有《公投法》及公投制度,台灣則早在 2003年就制定了“公投法”,並於2005年將“公投”寫入“中華民國憲法”。2017年12月,在民進黨的推波助瀾下,“立法院”又通過“公投法”修正案,不僅將投票年齡由20歲下修到18歲,還大幅降低公投的提案、聯署、成案門檻,並取消了對“公投”議題進行審查的“公審會”,為“台獨公投”大開方便之門。〔27〕

  香港與台灣迥異的民主生態導致了“一國兩制”方案設計與實施難度的不同。對香港而言,儘管民主化任務艱巨,但也正因尚未實現民主所以反對派在體制內的抗爭通路較為狹窄,很多時候衹能通過社會運動或大眾傳媒來實現“反中反共”訴求;但對台灣而言,系統性的民主制度已經獨立運行了三十多年,綠營可以在體制內找到多種“合法”抗爭渠道,“民主拒共”或“民主拒統”的風險幾何級增長。因此,如何將五點民主生態差異納入對“一國兩制”台灣方案的考量中,並以符合法理學理且兩岸都能接受的形態呈現,是一項漫長而艱辛的任務,也是對“一國兩制”設計者學術積纍與政治智慧的歷史考驗。

  中評社香港2月21日電/對外經濟貿易大學國際關係學院講師莊吟茜在中評智庫基金會主辦的《中國評論》月刊2月號發表專文《從港澳到台灣:“一國兩制”的模式分野與自我更新》。作者認為,“一國兩制”台灣方案不是對港澳方案的簡單微調,而是具有獨立的類型學意義。因為台灣地區除了在人口規模、經濟實力、國際空間和域外大國介入程度等方面比港澳地區參數更大外,還擁有港澳地區完全沒有的政治因子與制度土壤。在這樣的背景下,“一國兩制”台灣模式需要解決比港澳模式更為艱巨的任務,其所面臨的不是港澳地區的“去殖民化”難題,而是更深層次的去“主權化”挑戰;不僅需要關注自身的“民主建構”,還須完成與大陸地區的“民主對接”。文章內容如下:

  前言

  作為一種調和式、包容性的制度架構,“一國兩制”方針天然預設了實踐模式的多樣性與對不同環境的適應性,這為“一國兩制”台灣方案的細節打磨提供了廣闊空間,但也埋下了制度變形乃至失範的風險。因此,從理論高度甄別“一國兩制”港澳方案與台灣方案,尤其從前者的實施經驗中汲取養分以修繕後者就格外重要。自2019年1月2日以來,隨著習近平主席在《告台灣同胞書》發表40周年紀念講話中濃墨重彩地提到“一國兩制”,學界掀起了一股探索“一國兩制”的新熱潮,其中關於“兩制”港澳方案與台灣方案的比較研究正是最為矚目的一支。

台灣學者張麟征認為,“一國兩制”在台灣的實施阻力遠大於香港,因為台灣已實施普選多年,政黨的民粹操作出神入化,分離主義立場毫無放棄可能,美日的影響力也根深蒂固。因此,“兩制”台灣方案除了消化香港經驗、適用十九大報告針對港澳模式所做的修正外,恐怕還須重新檢視鄧小平時代的一系列承諾

〔1〕
大陸學者鄒平學和馮澤華嘗試用“一國兩制”在澳門的成功實踐反哺台灣,認為澳門在有機結合全面管治權與高度自治權、維護憲法與基本法作為特區憲制基礎的地位、積極履行維護國家安全和推行國民教育的憲制責任等方面提供了有益經驗。

〔2〕
齊鵬飛教授則呼籲拓寬“一國兩制”研究的理論視野,顛覆港澳台問題的在政治學和馬克思主義研究中的邊緣化地位,將港澳台問題放置在國家統一、國家治理、國家經濟發展和對外開放、地方史和對外關係的五個不同視域下通盤思考。、

〔3〕
除了以上前沿動態外,“一國兩制”比較研究的經典成果也值得繼續深入挖掘。王英津教授在《兩岸政治關係定位研究》中專辟“一國兩制”一章,先是梳理了大陸關於“一國兩制”台灣模式的三種設計方案——“港澳版”、“大行政區版”和“複合版”,然後澄清了三種意圖增強“一國兩制”適用性的錯誤觀點——“一國兩制,和平統一”論、“一個兩制”各表論、“AA制第三共和國”論,最後提出了自己的“兩制”台灣方案,對“台灣政權名稱”、“統一後的國號”、“‘中華民國’憲政體制”和“台灣國際活動空間”等一系列核心問題做出回答。

〔4〕
李義虎教授則倡議設置“一國兩制三模式”研究議程,認為“一國兩制”從未停留於港澳模式,台灣模式正是“一國兩制”開放性邏輯的最新繼續。同時,他還歸納了台灣模式與港澳模式的三點不同:一是更著眼於“一國”矛盾而非“兩制”衝突,二是反映的不是中央地方關係而是存在“法統”之爭的特殊“主權與治權”關係,三是更凸顯“憲法一中”前提下的政治定位問題。

〔5〕
既有研究表明,“一國兩制”台灣方案不是對港澳方案的簡單微調,而是具有獨立的類型學意義。因為台灣地區除了在人口規模、經濟實力、國際空間和域外大國介入程度等方面比港澳地區參數更大外,還擁有港澳地區完全沒有的政治因子與制度土壤。在這樣的背景下,“一國兩制”台灣模式需要解決比港澳模式更為艱巨的任務,其所面臨的不是港澳地區的“去殖民化”難題,而是更深層次的去“主權化”挑戰;不僅需要關注自身的“民主建構”,還須完成與大陸地區的“民主對接”。

  一、從“去殖民化”到“去主權化”

  儘管香港並非日不落帝國龐大殖民版圖中的一塊普通碎片,具備一些非典型的殖民地特徵——如英國以“租借”而非直接武力征服的方式侵占新界、絕大多數人口是華人而非英國移民,以及香港在被英國盤踞前是中國的一部分且在二戰後被聯合國移出非自治領土名單等——但英國在香港的統治仍然是殖民統治,衹不過香港擺脫殖民的方式不是一般的“獨立建國”而是回歸祖國。因此,“一國兩制”香港模式所面臨的首要任務是去殖民化。

  與香港不同,台灣雖然在歷史上曾被荷蘭、西班牙與日本殖民,目前也仍存在部分殖民遺跡,但國民黨及其後的民進黨已經在台灣執政了近七十年,早已完成了去殖民化任務,取代荷蘭、西班牙與日本殖民政權的,是機構完備、“法源”規範的“中華民國政權”。“中華民國”的存在給“一國兩制”台灣方案製造了更加艱巨的任務——去主權化。

究竟何為“去主權化”?

王英津教授對此有精辟總結:“‘去主權化’改造包括‘去國家化’和‘去中央化’兩個層次的內容。‘去國家化’係指去除那些支撐所謂‘中華民國仍然存在’的一系列政治符號、稱謂、法律及制度,‘去中央化’則是指對台灣政權進行改造,將其由所謂的‘中央政府’改造為‘特別行政區政府’。”總之,“去主權化”的兩個不同層次根植於台灣撕裂的政治土壤,其中“去國家化”主要是對綠營的政治宣示而言,“去中央化”主要是對藍營的政治宣示而言,兩者共同構成了“一國兩制”台灣方案的“去主權化”任務。

二、台灣的“國家”形式外觀與“去主權化”

  儘管兩岸並未分裂分治,未來統一也並非領土與主權的再造,但不得不承認的是,隨著國民黨將一整套“中華民國政權”遷至島內,台灣的確在某種程度上獲得了微弱的、不被國際法與主流國際社會承認的“國家”外觀。曾幾何時,綠營堅決否認“中華民國”的獨立存在,許慶雄曾痛批畏首畏尾、貪圖安逸的“中華民國是台灣”論,諷刺它是“國土放棄運動”或“變更國號運動”,而非真正的“台灣獨立運動”;〔6〕然而時至今日,“借殼上市”已幾乎成為島內“台獨”策略的“最大公約數”,連蔡英文也開始張舉“中華民國”的大旗,竭力塑造“中華民國台灣”與“中國大陸”的並列對等、分庭抗禮的語彙習慣與政治事實。

綠營目前的主流觀點是,“台灣已經是一個‘主權獨立國家’”,衹是暫時國號為“中華民國”,故紅綠之間的核心紛爭是“主權之爭”,焦點議題是“台灣是否為中國的一部分”,反對兩岸統一的底層邏輯是反對大陸“吞並”台灣。

以上說辭雖有掩耳盜鈴之嫌,但也並未完全空穴來風,從某種意義上講,台灣的確形成了部分看似“主權國家”的形式外觀

例如台灣學者劉性仁就認為,無論從“國內”層面的民主選舉制度、“憲法”法律體系或“國內”管轄制度,還是“國外”層面的“國際法人格”、“獨立自主原則”或“主權權利與境外管轄權”來看,“中華民國”都是一個“主權獨立國家”。〔7〕

筆者雖不贊同劉教授的觀點,

但也不妨沿著他的思路對所謂的“中華民國”進行掃描:

  1.內部維度:

  (1)1947年制定並延續至今的“中華民國憲法”。該“憲法”雖然在遷台後歷經七次修改,本文部分被大幅删減稀釋,具體條款支離破碎,但畢竟保留了歷史上“中華民國憲法”的名稱,而且不受其他法律的約束,在島內居於“最高位階”。

  (2)一套完備的、宣稱與大陸“對等分治、互不隸屬”的“中央政權機構”。“國民大會”被廢除後,孫中山先生設計的“人民有權、政府有能”的“權能分立”型政治體制壽終正寢,隨著“監察院”和“考試院”的逐漸邊緣化,曾經的“五權分立”體制也變得徒有其表,但“中華民國憲法”的“政權機關”依然屹立不倒。目前,大陸的全國人民代表大會或國務院均無法管轄台灣的“五院”,“五院”在實際上承擔著“中央政府”的角色,掌握著島內的“最高統治權”。

  (3)“國名”、“國旗”、“國歌”、“國徽”、“國父”、“國慶”等一系列指涉“中華民國”的象徵性符號

(4)一支具有相當對峙能力的常備軍。雖然台軍與中國人民解放軍差距懸殊,但畢竟不受中共中央軍委指揮,是一直獨立且裝備較為先進的武裝力量。

  (5)對南海島礁及相關海域的實際控制。主要指太平島與東沙島礁,除了實際控制外,“中華民國”還有歷史上的“十一段線”作為國際法依據,是捲入南海島礁申索風波的“五國六方”之一。

  2.外部維度:

  (1)十五個“邦交國”。“中華民國”在最高峰(1969年)曾有70個“邦交國”,雖然民進黨執政三年來出現了雪崩式的“斷交潮”,但目前“中華民國”仍有十五個“邦交國”,分別是危地馬拉、洪都拉斯、尼加拉瓜、伯利茲、海地、聖盧西亞、聖文森特和格林納丁斯、聖基茨和尼維斯、巴拉圭、馬紹爾群島、帕勞、瑙魯、圖瓦盧、斯威士蘭和梵蒂岡。

  (2)“非正式邦交關係”。除了正式“邦交關係”外,台灣還與一些國家維持著所謂的“實質關係”,其中包括美國和日本等極具影響力的大國。以美國為例,其依據《與台灣關係法》與台灣維持著至少四方面的“實質關係”:第一,在安全與軍事上的合作乃至盟友關係;第二,互設具有官方性質的代表機構,如“美國在台協會”(AIT)和“北美事務協調委員會”(CCNAA);第三,中美建交前的美台條約繼續有效,並可簽訂新的行政協議;第四,一定程度的“官方往來”,主要體現為“國會外交”、台灣地區最高領導人“過境”“訪問”美國,以及中高級官員與退役將領定期互訪等。〔8〕

  (3)參與政府間國際組織。台灣對政府間國際組織的參與大致可以分為兩類,一類是直接以“中華民國”或“台灣”的名義參與,此類案例數量較少,包括亞洲生產力組織(APO)等;另一類是以大陸可以接受的特殊名稱參與,如以“中華台北”的名義參加國際奧委會、以“台北,中國”的名義參加亞洲銀行、以“台澎金馬單獨關稅區”的名義參加世界貿易組織,以及以“捕魚實體”的名義參加中西太平洋漁業委員會(WCPFC)等。〔9〕

綜上可知,台灣目前的確存在某種程度上的“國家”外觀,

故“一國兩制”台灣方案的首要任務就是“去國家化”,而這其中最關鍵的問題莫過於對“五權政府”和“中華民國憲法”的改造。


 三、藍營的“對等分治”主張與“去中央化”

  李義虎教授在分析港澳方案與台灣方案的差異時,曾總結道:“港澳模式是按照中央與地方關係來處理它們與北京的關係的。回歸後,港澳作為中華人民共和國特別行政區,既沒有自己的主權,也沒有西方聯邦制的地方政府所擁有的‘剩餘權力’,所擁有的是全國人民代表大會賦予的高度自治權。因此,從從權力關係看,‘一國’和‘兩制’體現了中央和兩個特區之間授權與被授權的關係。‘一國’與‘兩制’的關係看,港澳模式本質上是國家主權和地區治權的關係;因此,……港澳的地位不是沒有改變,而是比過去提升了。”〔10〕

  台灣的情況則恰恰相反,這也正是連藍營也拒斥“一國兩制”的核心原因之一。藍營向來堅持“‘中華民國’是一個‘主權獨立國家’”,從法理上說,其與大陸的紛爭是“一個中國”原則下的“一個中國”涵義之爭,或者說“政權之爭”,焦點議題是“誰是代表中國的唯一合法中央政府”,抗拒統一的底層邏輯是反對大陸矮化“中華民國”。因此,藍營非常強調“‘中華民國’主體性”,主張兩岸存在兩個“互不隸屬”、“對等分治”的“中央政府”,並由此形成了“一國兩區”、“一中各表”、“一國兩府”、“一國兩治”和“一中兩體”等兩岸政治關係定位論述。〔11〕

  在以上論述中,除了“一國兩區”和“一中各表”與“九二共識”的距離相對較近外,其餘論述均為“獨台”論述,〔12〕主要涵蓋三點內容:一是主權分享,不再堅稱“中華民國政府”是中國的唯一合法政府,認為兩岸均可代表中國,在國際上和平共存;二是政府對等,兩岸政府不是“主從”、“隸屬”“央地”關係,而是“對等分治”、“平起平坐”,同為統治中國的“政治實體”;三是現狀不變,兩岸的未來願景是奔向統一,但這衹是遙不可及的美好憧憬而已,在當前乃至未來相當長的時間內必須維持現狀,“不統不武不獨”。〔13〕可見,“獨台”的本質其實就是“台獨”,衹不過是用“兩個‘中央政府’”替代“兩個‘主權國家’”的委婉說法而已。

因此,對“兩制”台灣方案來說,“去中央化”格外重要,即不僅須將兩岸從主權上捏合成“一個中國”,還須從實質上確保“一個中國”對主權權力或主權行使權的有效行使,而這需要使兩岸實現從“一個國家,兩個中央政府”到“一個國家、一個中央政府”(屆時台灣當局可被稱為“特別自治政府”、“特別政治區”等,具體名稱如何由兩岸共同商議。)的轉變。〔14〕王英津教授認為,“對台灣政權的改造必須明確體現兩岸‘同屬一個中國、共享一個中央政府’,這與統一之前推動兩岸關係和平發展所依循的基本原則——‘在一個中國前提下什麼都可以談’——有所不同,因為既然兩岸關係已經由和平發展邁向和平統一,那麼推動關係質變所需的基本原則也應隨之升級,此時單單強調‘一個中國’是不夠的,還必須將目前暫時互不隸屬的‘兩套政府體系’變為‘一套政府體系’,即在結束政治對立的基礎上完成政權統一。”〔15〕


、從“民主建構”到“民主對接”

在英國統治香港的一個半世紀中,香港人從未獲得半分民主權利,“港督專權、委任兩局”是港英政府的真實寫照。直到“光榮撤退”前,英國才開始推行急速民主化,意圖將香港變為一個“主權在民”且有實力與中央抗衡的獨立政治實體。於是,“一國兩制”在香港的第二個重要任務就是“民主建構”,即如何在保證行政主導體制與中央對港管制權的基礎上實現行政長官與立法會議員“雙普選”。


與香港不同,台灣早在1991年就實現了“中央民意代表”改選,並分別於1996年、2000年和2008年實現首次“總統”直選、第一次政黨輪替與第二次政黨輪替。若按照林茨對於民主轉型的界定——“民主轉型完成的標誌是,衹有通過選舉的政治程序才能產生政府成為廣泛共識,政府權力的獲得則是自由和普遍選舉的直接結果,並且這一政府事實上擁有制定新的政策的權力,而行政權、立法權和司法權來源於新的民主程序,不必與其他法律主體分享權力”〔16〕——台灣在1996年就完成了民主轉型;若按照亨廷頓關於民主鞏固的側寫——“在轉型時期內第一次選舉中掌權的政黨或集團在此後的選舉中失去權力,並把權力移交給那些選舉中的獲勝者,接下來這些選舉中的獲勝者又和平地把權力移交給後一次選舉中的獲勝者”〔17〕——台灣也在2008年基本完成了民主鞏固。


因此,“一國兩制”台灣方案的第二項任務不是將台灣從威權政體改良為民主政體,而是將島內既有的自由民主政體與大陸的社會主義民主政體相銜接,實現兩類民主模式的獨立運轉與共同繁榮。


  五、台灣與香港的民主生態差異

  “民主建構”與“民主對接”任務的具體不同主要取決於香港與台灣民主生態的差異,包括以下五點:

  (1)香港尚未實現最高行政機關與立法機關“雙普選”,行政長官由1200人組成的選舉委員會提名、中央政府批准而產生,立法會議員則通過地區直選和功能組別兩種方式產生,其中功能組別議席占總議席的1/2即35席。〔18〕台灣則早已實現正副“總統”和“立法院委員”直選,這使得島內最高領導人和“立法機關”獲得了相當高的民意“正當性”。

  (2)香港基本法規定了行政長官彈劾制度,若立法會議員四分之一聯合動議指控行政長官,即可委托終審法院首席法官負責組成獨立的調查委員會,若證據確鑿且立法會三分之二多數通過,則可提出彈劾案,並報請中央政府決定。〔19〕台灣對於“總統”的權力監督則更為多元,除了可以基於三權分立原則啟動準司法程序彈劾正副“總統”外,〔20〕還可依據直接民主原則進行政治問責而罷免正副“總統”。〔21〕

  (3)香港采行“半政黨”或“準政黨”制度,至今未訂立《政黨法》,政黨衹能依據《公司條例》台灣對等,已經成為純粹的“台獨”論述,但部分學者認為後者才是“獨台”論述,例如張亞中:《剝復之間:兩岸核心問題探索》,新北:生智文化事業有限公司2012年版,第113-118頁。

  (4)立法會雖然是香港的最高立法機關,但其立法權受到行政長官和全國人民代表大會及其常務委員會的雙重制約。在香港特區內部,行政長官基於行政主導體制享有壓倒性的財政動議權與政府政策提案權;〔23〕在香港特區與中央政府之間,全國人民代表大會及其常務委員會壟斷了《基本法》的修改權與解釋權。〔24〕台灣“立法院”則擁有不容置喙的“立法權”,不僅可以提出“修憲案”、“領土修正案”,〔25〕而且還可提出正副“總統”罷免案和彈劾案,並對“行政院長”提出不信任案。〔26〕

  (5)香港沒有《公投法》及公投制度,台灣則早在 2003年就制定了“公投法”,並於2005年將“公投”寫入“中華民國憲法”。2017年12月,在民進黨的推波助瀾下,“立法院”又通過“公投法”修正案,不僅將投票年齡由20歲下修到18歲,還大幅降低公投的提案、聯署、成案門檻,並取消了對“公投”議題進行審查的“公審會”,為“台獨公投”大開方便之門。〔27〕

  香港與台灣迥異的民主生態導致了“一國兩制”方案設計與實施難度的不同。對香港而言,儘管民主化任務艱巨,但也正因尚未實現民主所以反對派在體制內的抗爭通路較為狹窄,很多時候衹能通過社會運動或大眾傳媒來實現“反中反共”訴求;但對台灣而言,系統性的民主制度已經獨立運行了三十多年,綠營可以在體制內找到多種“合法”抗爭渠道,“民主拒共”或“民主拒統”的風險幾何級增長。因此,如何將五點民主生態差異納入對“一國兩制”台灣方案的考量中,並以符合法理學理且兩岸都能接受的形態呈現,是一項漫長而艱辛的任務,


注釋:

  〔1〕張麟徵:《理性思辨兩岸統一問題:對“和平統一、一國兩制”的反思》,載《中國評論》月刊2018年第9期,http://www.crntt.com/doc/1_0_105170795_1_1234567890.html

  〔2〕鄒平學、馮澤華:《澳門實踐“一國兩制”的經驗、挑戰與深化路徑》,載《統一戰線學研究》2019年第1期。

  〔3〕齊鵬飛:《關於“和平統一、一國兩制”理論與實踐探索史研究的幾個問題》,載《中共黨史研究》2018年第7期。

  〔4〕王英津:《兩岸政治關係定位研究》,北京:九州出版社 2017年版,第408-421頁。

  〔5〕李義虎:《作為新命題的“一國兩制”台灣模式》,載《國際政治研究》2014 年第4期。

  〔6〕許慶雄:《台灣建國的理論基礎》,台灣:台灣共和國申請加入聯合國運動聯盟 1999年版,第54-57 頁、第109-114頁。

  〔7〕劉性仁:《兩岸關係:主權爭議何去何從?》,台北:時英出版社 2004年版,第22-23頁。

  〔8〕祝捷:《兩岸關係定位與國際空間——台灣地區參與國際活動問題研究》,北京:九州出版社2013 年版,第219-222頁。

  〔9〕祝捷:《兩岸關係定位與國際空間——台灣地區參與國際活動問題研究》,北京:九州出版社2013 年版,第212頁。

  〔10〕李義虎:《作為新命題的“一國兩制”台灣模式》,載《國際政治研究》2014 年第4期,第82頁。

  〔11〕以上所述的紅藍分歧僅是就法理上而言的,考慮到國民黨的言與行之間存在巨大鴻溝,其兩岸政策實踐已逐漸與民進黨合流。

  〔12〕關於“獨台”,不同學者有不同看法。筆者所定義的“獨台”是指以“一國兩府”等為代表的“中華民國在台灣”論述,其識別標誌是“是否堅持中華民國的主權及於大陸”;至於“中華民國是台灣”論述,筆者認為其完全將“中華民國”與台灣對等,已經成為純粹的“台獨”論述,但部分學者認為後者才是“獨台”論述,例如張亞中:《剝復之間:兩岸核心問題探索》,新北:生智文化事業有限公司2012 年版,第113-118 頁。

  〔13〕李家泉:《試論國民黨“獨台”及其危險性》,載《台海風雲六十年:1949-2009》,北京:九州出版社2010年版,第559頁。

  〔14〕王英津:《兩岸政治關係定位研究》,北京:九州出版社2016年版,第401-406頁。

  〔15〕王英津:《“一國兩制”台灣方案須解決四大難題》,中評網,2019年3月1日,網址:http://hk.crntt.com/doc/93_19311_105349591_1_0301001330.html

  〔16〕林茨:《民主轉型與鞏固的問題:南歐、南美和後共產主義歐洲》,孫龍等譯,寧波:浙江人民出版社2008年版,第58頁。

  〔17〕亨廷頓:《第三波——20世紀後期的民主化浪潮》,歐陽景根譯,北京:中國人民大學出版社2013年版,第79頁。

  〔18〕李飛:《關於<全國人民代表大會常務委員會關於香港特別行政區行政長官普選問題和2016年立法會產生辦法的決定(草案)>》的說明》,中國共產黨新聞網,2014年9月1日,http://cpc.people.com.cn/n/2014/0901/c64387-25575411-2.html

  〔19〕基本法第73條規定:“如立法會全體議員的四分之一聯合動議,指控行政長官有嚴重違法或瀆職行為而不辭職,經立法會通過進行調查,立法會可委托終審法院首席法官負責組成獨立的調查委員會,並擔任主席。調查委員會負責進行調查,並向立法會提出報告。如該調查委員會認為有足夠證據構成上述指控,立法會以全體議員三分之二多數通過,可提出彈劾案,報請中央人民政府決定。”

  〔20〕“中華民國憲法增修條文”第2條規定:“‘立法院’提出‘總統’、‘副總統’彈劾案,聲請‘司法院大法官’審理,經‘憲法法庭’判決成立時,被彈劾人應即解職。”

  〔21〕“中華民國憲法增修條文”第2條規定:“‘總統’、‘副總統’之罷免案,須經全體‘立法委員’四分之一之提議,全體‘立法委員’三分之二之同意後提出,並經‘中華民國自由地區’選舉人總額過半數之投票,有效票過半數同意罷免時,即為通過。”

  〔22〕陳麗君:《香港政黨政治與選舉制度研究》,北京:中國社會科學出版社2013年版,第41頁。

  〔23〕基本法第四十八條第十項規定:“行政長官有權批准向立法會提出有關財政收入或支出的動議,立法會衹能審核、通過財政預算,批准稅收和公共開支。”第七十四條規定,凡涉及政府政策的法律草案,立法會議員在提出前必須得到行政長官的書面同意。

  〔24〕基本法第一百五十八條規定:“本法的解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會。全國人民代表大會常務委員會授權香港特別行政區法院在審理案件時對本法關於香港特別行政區自治範圍內的條款自行解釋。”第一百五十九條規定,本法的修改權屬於全國人民代表大會。

  〔25〕“中華民國憲法增修條文”第1條規定:“‘中華民國’自由地區選舉人於立法院提出‘憲法修正案’、‘領土變更案’,經公告半年,應於三個月內投票複決,不適用‘憲法’第四條、第一百七十四條之規定。”“中華民國憲法增修條文”第4條規定:“‘中華民國領土’,依其固有疆域,非經全體‘立法委員’四分之一之提議,全體‘立法委員’四分之三之出席,及出席委員四分之三之決議,提出‘領土變更案’,並於公告半年後,經‘中華民國’自由地區選舉人投票複決,有效同意票過選舉人總額之半數,不得變更之。”

  〔26〕“中華民國憲法增修條文”第3條規定:“‘立法院’得經全體‘立法委員’三分之一以上連署,對‘行政院院長’提出不信任案。不信任案提出七十二小時後,應於四十八小時內以記名投票表決之。如經全體‘立法委員’二分之一以上贊成,‘行政院院長’應於十日內提出辭職,並得同時呈請‘總統’解散‘立法院’;不信任案如未獲通過,一年內不得對同一‘行政院院長’再提不信任案。”

  〔27〕《新“公投法”1月5日生效 台灣邁入“公投元年”》,環球網,2018年1月4日,網址:http://taiwan.huanqiu.com/article/2018-01/11498261.html?agt=15438

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